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物權法草案重大問題聚焦:明確公私財産平等保護
2006年10月29日 22:58
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  從一審到六審,全國人大常委會正在審議的物權法草案,創造了全國人大立法史上的新紀錄。物權法既涉及國家的基本經濟制度,也關係千家萬戶的具體利益。制定物權法,勢必要協調各方意見、兼顧各方利益,難度之大,可想而知。 相關專題:聚焦物權法草案

  歷時四個年頭,經過六次審議,從激烈爭論到凝聚共識,物權法草案的許多重大問題已基本得到解決,日趨成熟,有望在適當時候提請全國人民代表大會會議審議。

  常委會組成人員充分討論、向社會全文公佈徵求意見、就重大問題多次舉行
座談會、就專業性強的問題召開立法論證會……物權法的制定過程,就是科學立法、民主立法的生動寫照。

  重視吸納各方意見

  物權法的起草工作始於20世紀90年代初。2002年12月,物權法草案作為民法草案的一編,與其他部分一起提請九屆全國人大常委會進行了初次審議。十屆全國人大常委會高度重視制定物權法的工作,將物權法草案排在整個民法立法進程中最優先的位置,先後進行了二審、三審、四審、五審和六審。

  “應該廣泛聽取專家和社會各方面的意見”“建議更廣泛地聽取群眾的意見”“建議組織更多的社會力量參與討論”“需要更多相關的法律人士參與”……在十屆全國人大常委會開始審議物權法草案之際,常委會組成人員對如何修改、完善這部法律草案提出了明確意見。

  2005年7月10日,根據全國人大常委會委員長會議的決定,物權法草案向社會全文公佈徵求意見。從機關單位到普通百姓,從公司企業到法律專家,在40天的時間裏,社會各界為進一步完善物權法草案積極建言獻策,共提出意見11543件。

  全國人大常委會負責同志先後多次召開座談會,認真聽取有關方面的意見。2005年9月,吳邦國委員長主持召開座談會,就物權法草案幾個重要問題,聽取部分全國人大代表和有關方面的意見。

  今年1月,受吳邦國委員長的委託,全國人大常委會副委員長盛華仁主持召開座談會,聽取中央有關部門負責同志和法學、經濟學專家對物權法草案幾個重要問題的意見。9月,王兆國、盛華仁副委員長再次受吳邦國委員長的委託,召開座談會,進一步聽取中央有關部門和專家學者對物權法草案幾個重要問題的意見。

  針對全國人大常委會組成人員和社會各界關注的問題,全國人大及其常委會的有關部門在全國十多個省份進行調研,並就立法中一些專業性較強的問題,專門召開了立法論證會。

  從一審稿到六審稿,物權法草案在充分吸納常委會組成人員審議意見和其他各方意見的基礎上,不斷修改、完善,日趨成熟。

  回溯物權法草案的審議、修改過程,可以説,堅持民主立法、科學立法,盡可能協調各方意見、兼顧各方利益,正是制定物權法過程中的鮮明特點。

  鮮明體現基本經濟制度

  物權法草案二審、三審時,許多常委會組成人員提出,草案必須體現公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度。在向社會公開徵求意見時,許多群眾也提出了這一建議。

  物權法草案根據這一意見,將維護國家基本經濟制度作為物權法的立法目的,增加了有關社會主義基本經濟制度的內容,明確了國有財産的範圍和歸屬、國家所有權的行使和國有企業的物權等,以維護國有經濟在國民經濟中的主導地位;明確了集體財産的範圍和歸屬,以保障集體經濟的發展;明確了私人所有權的範圍和對私有財産的保護,以鼓勵、支援和促進非公有制經濟的發展。

  五次審議時,有些常委會組成人員提出,草案有關基本經濟制度的規定不夠集中、鮮明,應當把它作為基本原則寫入“總則”。物權法草案吸納了這一意見,將“總則”第一章章名從“一般規定”改為“基本原則”;在第一條開宗明義地指出制定物權法的目的就是“為了維護國家基本經濟制度,維護社會主義市場經濟秩序,明確物的歸屬,發揮物的效用,保護權利人的物權”;並將有關基本經濟制度的規定移到第一章,使有關基本經濟制度的規定更加集中、鮮明。

  明確公私財産平等保護

  物權法到底應該以保護私有財産為主,還是以保護公有財産為主?在草案審議、修改過程中,有人認為,國家和其他民事主體不是平等主體,對他們的財産不能平等保護;也有人認為,物權法是私法,首先應保護私人財産,按照先私人、再集體、後國家的順序加以保護。

  實際上,在社會主義市場經濟條件下,各種所有制經濟形成的市場主體,都是在統一的市場平臺上運作併發生相互關係的,都要遵守統一的市場“遊戲規則”。只有地位平等、權利平等,才有公平競爭,才能形成良好的市場秩序。

  “堅持社會主義基本經濟制度與對國家的、集體的和私人的物權給予平等保護是有機統一的。沒有前者,就會改變社會主義基本經濟制度的性質。沒有後者,就違背了市場經濟原則,反過來又損害社會主義基本經濟制度。”全國人大法律委員會副主任委員胡康生説。

  專家表示,物權法講的平等,包括三方面的內容:一是各種市場主體對相同的物權享有同等的權利;二是適用相同的市場交易規則;三是當其物權受到侵害時,侵害人應當承擔同樣的民事責任。

  經過多次修改後,目前的草案按照黨的十六屆三中全會提出的“保障所有市場主體的平等法律地位和發展權利”的要求,明確規定“國家實行社會主義市場經濟”,“國家的、集體的和私人的物權受法律保護,任何單位和個人不得侵犯”。草案其他諸多具體規定,也都體現出對國家的、集體的和私人的合法財産給予平等保護的精神。

  加大國有資産保護力度

  在物權法草案審議時,許多全國人大常委會組成人員指出,一段時間以來,國有資産正以各種形式大量流失。

  在這種情形下,許多常委會組成人員建議,在物權法草案中增加條款,加強對國有資産的保護,防止不法之徒侵吞國有資産。

  作為回應,物權法草案三審稿專門增加條款,規定企業主管人員以無償轉讓或低價出售、低價折股等手段造成國有資産流失,以及企業主管人員嚴重不負責任,造成國有和集體企業嚴重虧損、倒閉的,將依照不同情況,追究企業相關主管人員的民事、行政乃至刑事責任。

  在草案全文向公眾公佈徵求意見時,反饋回來的上萬件意見顯示,草案為防止國有資産流失作出的修改得到多數人的肯定。許多群眾還建議進一步加強對國有資産的保護力度。

  根據各方意見,草案五審稿在加大國有資産保護方面作了進一步修改,並增加了“濫用職權,玩忽職守,造成國有資産損失的,應當依法承擔法律責任”的規定。

  五審時,一些常委會組成人員又提出,現實生活中,通過企業並購造成國有資産流失的情況嚴重,應作出有針對性的規定。草案六審稿據此又對有關條款作出修改,將通過“合併分立”造成國有資産損失的情形納入處罰範圍。

  徵收補償規定更加細化

  制定物權法的過程,也是研究如何通過修改、完善法律草案,更好地保護廣大群眾根本利益的過程。草案中有關徵收補償條款的修改過程,就充分體現了這一點。

  2004年3月通過的憲法修正案明確規定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行徵收或者徵用,並給予補償。”但實際上,這一原則的落實情況並不樂觀,補償不到位目前仍是徵地、拆遷環節中存在的突出問題,許多群眾的切身利益受到侵害,甚至不時引發群體性事件。

  物權法草案原來規定,“國家為了公共利益的需要,縣級以上人民政府依照法律規定的許可權和程式,可以徵收自然人、法人的不動産或者動産,但應當給予補償。”

  根據常委會組成人員的審議意見,草案三審稿增加了一些條款,細化了相關規定:“拆遷、徵收私人的不動産,應當按照國家規定給予補償;沒有國家規定的,應當給予合理補償,並保證被拆遷人、被徵收人得到妥善安置。”

  草案全文公佈徵求意見時,一些人提出,草案中的“合理補償”沒有確切的標準,在徵收、徵用的實踐中,往往損害權利人的合法權益,建議進一步細化有關規定。

  隨後,草案根據各方意見,就這一問題進行了反覆修改。目前,草案規定:“徵收集體所有的土地,應當支付土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費等費用,並足額安排被徵地農民的社會保障費用,維護被徵地農民的合法權益,保障被徵地農民的生活。”“徵收單位、個人的房屋及其他不動産,應當給予拆遷補償,維護被徵收人的合法權益;徵收居民房屋的,還應當保障被徵收人的居住條件。”這一規定與最初的條文相比,更加細化、更有利於保護被徵收者的合法權益。

  “公共利益”留給相關單行法律作界定

  “公共利益”具體含義的界定,與土地、房屋的徵收、徵用和補償密切相關。物權法草案二審稿曾規定,“國家為了公共利益的需要,縣級以上人民政府依照法律規定的許可權和程式,可以徵收自然人、法人的不動産或者動産。”

  從那時起,是否應該界定“公共利益”的具體含義,一直是物權法制定過程中面臨的重大問題——

  在草案全文公佈徵求意見時,有許多人提出:草案未明確界定“公共利益”,缺乏判斷的標準,在實踐中容易被濫用,損害群眾的利益,因此應對“公共利益”進行必要的定義。審議物權法草案時,有常委會組成人員認為,有些地方政府濫用徵收權力、侵害農民權益的問題時有發生,應明確界定公共利益的範圍。

  但另一方面,也有人提出,現實生活中因徵收土地侵害群眾利益,主要還不是對公共利益的界定不清,而是補償標準過低、補償不到位的問題。

  為了對這一問題作出科學的回答,全國人大及其常委會有關部門舉行了專門的立法論證會。論證會上,多數專家認為物權法難以對公共利益作出具體規定;在不同領域內、不同情形下,公共利益是不同的,情況相當複雜,難以作出具體規定;物權法屬於民事法律,而徵收屬於公權力的行使,不宜在物權法中對各種公共利益作出統一規定。據此,草案五審稿未對“公共利益”問題作具體界定,而是建議由有關單行法律作規定為宜。

  草案五審時,一些常委會組成人員依然建議界定“公共利益”的含義。全國人大及其常委會有關部門與國務院有關部門進行反覆研究後表示,關於“公共利益”的具體含義分別由有關法律規定較為切合實際。

  目前,草案一方面維持了五審稿的規定,未對“公共利益”含義作出界定;另一方面,草案針對現實生活中濫用徵收權力、違法徵地、補償不到位等情況,作了具有針對性的規定。

  住宅用地續期問題順應民心

  在我國城市,土地屬於國家所有,但個人可以在一定期限內有償使用。就住宅來説,土地使用期限一般是70年。那麼,70年後,我們的房子怎麼辦?在制定物權法的過程中,這個問題一直受到社會的高度關注。

  物權法草案二審稿曾規定:建設用地使用權期滿,建設用地使用權消滅;登記機構應當回收建設用地使用權證書;建設用地使用權期滿,建設用地使用權人需要繼續使用土地的,應當在期滿前一年申請續期;續期應當支付土地出讓金。

  在公開徵求意見時,不少人提出,住宅用地使用權最長出讓期限為70年的規定過短,不利於保護私人財産,建議延長出讓期限;關於續期的土地出讓金問題,有人提出,應當通過召開聽證會等形式合理確定。一些常委會委員也提出了相應的修改意見。

  草案四審稿充分吸取各方意見,著眼于保障老百姓安居樂業,在建設用地使用權續期問題上區分住宅用地和非住宅用地,對有關條款作出了修改:住宅建設用地使用權期滿的,自動續期;建設用地使用權期滿,根據公共利益需要收回的,應對該土地上的房屋及其他不動産給予補償。但草案依然保留了有關土地使用費的規定:建設用地使用權續期時,建設用地使用權人應當支付土地使用費;續期的期限、土地使用費支付的標準和辦法,由國務院規定。

  五審時,許多常委會組成人員對“自動續期”的規定普遍表示贊成。但一些常委會委員同時提出,在住宅建設用地續期是否需要支付土地使用費的問題上,應該慎之又慎,深入研究。

  六審時,草案根據常委會組成人員的意見,取消了有關住宅用地使用權續期需要支付費用的規定。

  安居才能樂業。住宅用地使用權自動續期、在續期是否交費上留下“活口”……物權法草案在這些問題上的不斷完善,順應了民意,更有利於維護普通百姓的切身權益。

  國家、集體、個人;土地、住房、車位、存款……物權法,與十三億人的利益息息相關。

  圍繞焦點問題,四年來社會各界充分表達意見。一個個重大問題在激烈爭論中凝聚共識,法律草案日趨成熟。

  從一審到六審,再到以後進一步的審議,物權法正在創造著全國人大立法史上的新紀錄。這部法律的出臺過程,必將成為科學立法、民主立法的光輝典範。


選稿:吳穎    來源:新華網  作者:鄒聲文、張宗堂、王婭妮  
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