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《瞭望》-警惕部門利益膨脹
2006年10月10日 15:52
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  《瞭望》新聞週刊近日發表題目為《警惕部門利益膨脹》的文章説,近年來,隨著市場經濟的發展,中央政府機構中的部門利益問題日益突出。在決策或履行職能過程中,有些部門過多從本部門利益出發,過於強調、維護與謀取本部門利益,影響了決策的戰略性、全局性和前瞻性,損害了社會公正與大眾利益,增添了國家經濟及政治風險。

  部門利益膨脹突出特徵

  一是部門利益最大化。

  部門利益是指行政部門偏離公共利益導向,追求部門局部利益,變相實現小團體或少數領導個人的利益,其實質就是“權力衙門化”與“衙門權力利益化”。過去,部門利益多體現為政治利益。市場經濟發展,使部門(包括一些雖已“公司化”但仍有行政管理權的機構)不僅作為一個行政主體,而且還成為一個相對獨立的經濟利益主體。由於中央政府各部門沒有完全落實職權法定原則,相關職權又處
于調整之中,一些部門便從“部門利益最大化”出發,努力鞏固、爭取有利職權(如審批、收費、處罰等),冷淡無利或少利職權,規避相應義務。集中體現為超編(部門領導通過擴張政府部門來擴張自己的權力)、超支(突破財政預算、拓展預算外收入)傾向,極端體現是部門領導個人或集體腐敗。

  二是部門利益法定化。

  依法行政是社會主義法制及政權現代化建設的必然要求,但是中央機構廣泛存在借法律規章來鞏固、謀取部門利益的現象。如通過“職權法定”、“行為法定”與“程式法定”使部門利益法定化。由於立法機構本身的因素,導致人大常委會審議的法律草案多由政府部門起草。近20年來,在人大通過的法律中,由國務院各相關部門提交的法律提案佔總量的75%~85%。此外,還有大量由行政部門制定的行政法規、部門規章,同樣具有法律約束力。

  有些政府部門利用政策資源優勢,在制定有關法律草案時,千方百計為部門爭權力、爭利益,借法律來鞏固部門利益,獲取法律執行權,進而獲得相應的機構設置權和財權。

  三是部門利益國家化。

  部門代表政府行使行政權力,本應維護國家利益。但是,在現行體制下,有些政府部門在制定決策過程中,為積極鞏固、謀取本部門利益,將部門意志(其實往往是部門領導或小團體意志)上升為國家意志,或將國家意志歪曲為部門意志,以部門利益取代國家利益,借維護國家利益之名,強化行業管理之由,行謀取部門利益之實,使部門利益出現比較嚴重的國家化傾向。

  四是部門利益國際化。

  隨著開放日漸擴大,有的中央機構打著“與國際接軌”的旗號,利用增進對外交往、加強對外合作等時機,以“接受國際慣例”、“增強國際競爭力”、“提高國際資源控制力”等為藉口,挾洋以自重,鞏固、謀取部門利益;有的中央機構的部門利益與境外集團商業利益的交織正日趨緊密,在一些重大涉外政策上,有時甚至不顧國家、民族利益,成為境外利益集團的代言人。

  帶來的隱性危害

  降低行政效率,助長行政腐敗。

  長期以來,我國行政的突出特點是,決策與執行不分,機構設置偏多,職權交叉重疊。在具體行政過程中,凡是能鞏固、謀取部門利益的,則積極“作為”;凡是與部門利益相抵觸、難以謀取部門利益的,則消極“不作為”。這使得一些能維護、增進國家利益的重大決策(如《反壟斷法》、燃油稅、內外企統一稅率、數字電視標準等)遲遲未形成共識而難以出臺,而一些對國家利益有消極影響的重大決策(教育産業化、醫療市場化、行業壟斷、外企“超國民待遇”以及很大一部分出口退稅等)遲遲難以取消或調整。行政執法重事前審批、輕事後監督管理,這也是礦難頻發的重要原因。

  部門利益膨脹不僅降低行政效率,而且助長行政腐敗。

  部門職權與資源配置結合的一個重要體現就是審批(特許與壟斷經營權等)。由於缺乏必要的監督,審批必然引起“尋租”盛行,導致行政腐敗。如國家某“委”本應是一個主管中長期規劃的超脫部門,但實際上,既承擔宏觀調控,又負責項目審批,權力過度集中。實踐證明,部門利益必然使之忽略宏觀趨勢把握,重視具體項目審批;借宏觀調控之名,強化行政審批。例如2004年全年審批20萬元及以下項目高達800個,與該“委”職工數相當。這不僅造成宏觀調控手段的錯位(以行政手段代替經濟手段),而且引發與其他中央政府部門職責衝突,並和相關地區、行業利益緊密連在一起,成為中央政府部門之間、中央政府與地方政府之間的矛盾焦點。

  增加經濟運行成本。

  部門利益膨脹使得機構臃腫,人浮於事,“隱形超編”(從外部“借調”)普遍,導致國家財政收入開支50%以上用於“養人”(發達國家一般在20%左右)。某教育機構年招收學員約1200人,而在冊工作人員1400多人,農民工1500多人,退休員工800多人,教職員與學員的比例約為3:1,效率明顯低下。部門利益膨脹使得行政收費難以清理取消,損害了市場機製作用的充分發揮。借權謀利正使公權部門向自利性組織演變。研究顯示,各級政府部門每年收費總收入約為8000億元。若能夠規範清理收費,全國每年將增加60萬~80萬戶中小企業,可新增600萬~800萬個就業崗位。能源、電信、鐵路等行業,借助壟斷,維持壟斷高價,獲得壟斷利潤,造成財富分配扭曲和資源配置惡化,“煤電油運”全面緊張與行業壟斷存在緊密關聯。

  增大國家經濟風險。

  長期以來,先部門利益後國家利益,重部門利益輕國家利益,以部門利益取代國家利益,甚至為部門利益而不惜犧牲、損害國家利益等行為,影響社會經濟的健康發展,增大國家的經濟風險。部門利益的一個重要外在體現,就是機構超編、預算超支,由此造成財政開支壓力不斷增大,使得政府本應承擔的義務教育、公共衛生、社會保障等公益事業得不到有效實施。正是由於部門利益作祟,外企長期享受“超國民待遇”未能適時調整,這不僅不利於中資企業與民營經濟的發展,而且加重我經濟對外依賴。更不利的後果,是制約我有關産業的長遠發展,使得國內比較完善的獨立自主的工業體系嚴重受損,尤其是作為“工業之母”的裝備製造業面臨嚴峻態勢,國民經濟的重要行業“排頭兵”有些為外資企業所控制。由於行政力量保護,壟斷企業內部治理普遍存在嚴重缺陷,隱含著重大經濟風險,“中航油”、“中棉儲”以及國有銀行大案要案不斷等,就是集中體現。

  增大國家政治風險。

  人民政府職能部門如果不代表人民利益,而是代表集團或個人利益,損害大眾利益,必然損害政府的公信力與權威,損害黨與政府在人民中的形象。一些部門決策往往反映的是強勢集團的利益,社會大眾尤其是困難群體的利益被嚴重忽視。因為部門利益,政府袒護地産開發商,被拆遷戶利益得不到保障,“抗法”與“上訪”不斷;火車票每年到點調價,而且總在普遍反對聲中“聽證成功”,引發大眾不滿;工商、質檢等肆意收費,導致創業艱、就業難等。部門利益使一些改革片面追求經濟效益、嚴重偏離社會公正方向,威脅社會穩定與和諧。

  部門利益膨脹的緣由

  公共權力市場化。

  在計劃經濟體制下,各部門形成了從中央到地方自成體系的“條條”格局,改革開放以來,在不同的部門中仍多多少少存在或新生一些下屬企事業或仲介組織。隨著經濟市場化的發展,部門本位主義由此而不斷增強,主管部門與下屬企事業逐漸演變為利益共同體,主管部門給予下屬企事業以行政壟斷或特許經營,而下屬企事業則向主管部門輸送經濟利益;

  經濟改革激發了人們的利益觀念,一些“利益覺醒”的政府部門成為了事實上的利益主體,在市場經濟中開始用手中的權力主動牟取利益,尋求經濟利益最大化;

  當前,我國社會經濟正處於轉型期,政府職能也處於轉變中,各部門的職責難以清晰、科學界定,部門關係還有待理順。因此,有的“利益覺醒”部門趁機不斷強化、擴展職權,鞏固、謀取部門利益。

  利益集團施加影響。

  隨著市場化的發展以及政府擁有廣泛資源與強大干預能力,我國的各種“利益集團”迅速産生和發展起來,對政府的決策以及政策的執行施加廣泛而深遠的影響。

  一是眾多境外與涉外利益集團,如各國在華商會以及中國外商投資企業協會(商務部下屬的行業協會),通過母國政府或政治遊説,或收買、利用高幹子女、親屬,或聘請一些部門領導與職員做諮詢師(拿諮詢費),或將相關課題並配以豐厚的課題經費,給予各大部委研究機構與學者等途徑,對我相關部門決策與立法施加巨大影響。這是我大量政經資訊外泄、經濟高度對外依賴、獨立自主的工業體系受損、外企長期保持“超國民待遇”不變以及內外企稅率未能統一等一系列重要問題的癥結所在。

  二是金融(四大銀行、一大保險)、能源(電力、石油)、郵電(郵政、電信)、運輸(鐵路、民航)、基礎建設等領域的國有壟斷企業,長期依託行政壟斷,擁有強大的博弈能力。為維護龍頭地位、持續獲得壟斷利潤,有些壟斷企業在政界、學界、傳媒界網羅代言人,影響甚至操縱話語權,為其壟斷地位辯護,極力排斥行業競爭與民營經濟介入,抵制《反壟斷法》等於己不利的法律政策出臺,或以本行業的特殊情況(如自然壟斷、國家安全、為政府賺錢等)為由要求從相關法律政策中得到豁免,維持壟斷。

  三是眾多行業的一些民營企業家或通過顯形與合法途徑,爭當人大代表或政協委員,利用人大與政協這兩大政治舞臺,來聲張、謀取其利益;或私下聘請相關專家學者擔任獨立董事,為其搖旗吶喊(即所謂“黑嘴”);或通過行賄等不正當的利益輸送直接影響行政決策。自中央推行宏觀調控抑制房地産價格過快增長的政策出臺後,有的房地産開發商迅即與一些專家學者、房地産研究機構、部分媒體、甚至官員聯手,強佔行業話語制高點,並形成一個行業性的“話語鏈”,以對抗宏觀調控。

  財政制度不健全。

  現有的財政體制缺失強化了部門利益。至今,我國尚未建立起適應市場經濟發展需要的“公共財政”制度。西方國家很早就實行“零基預算”,每年在制定預算時,皆從零開始,重新編制。如今一些國家採用更為先進科學的“績效預算”。我國名義上引進“零基預算”,實質仍按“基數預算”運作,即確保上年預算基數,並逐年上升。因此,有關財政政策可以説是建立在對既得利益的確認上,導致財政開支剛性,部門機構超編超支。

  立法體制不規範。

  一方面,我國立法機構存在缺陷,人大在立法中的絕對主導地位尚待確立,人大代表不是職業化,相關專家比例低,不能或難以自主立法,只能委託行政職能部門代為起草。另一方面,對行政部門制訂法律及規範性文件的行為,有時監督不力。國務院有關法制機構在相關人員數量與素質上難以保證;而在立法的公正性與執法的便利性上,難免向部門傾斜。因此,“部門立法”與“法出多門”情形突出。

  部門內部制約力缺失。

  長期以來,我國行政職能部門實行的是“一把手”負責制,容易導致行政監督與制約缺失,往往使得領導個人意志成為部門意志,而所謂“部門利益”往往也是部門領導利益。市場化使行政職能部門作為經濟利益主體更加突出,市場經濟條件下的利益多元化,使領導集體易於形成“利益共同體”。在國家利益與公共利益缺乏明確的維護力量與衡量標準的情形下,職能部門便從“部門利益最大化”而不是“國家利益最大化”的原則出發,來制定本部門的方針政策。


選稿:陳潔    來源:瞭望  作者:江涌  
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