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審視中國官員出國"取經"熱 成本高引公眾非議
2006年7月30日 18:40
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  核心提示: 100年前,五位清政府大臣到14個歐美國家考察憲政;100年後,五位四川官員赴美“頂崗培訓”。歷史以形式的相似重演,官員出國也走過了100年的歷史。

  審視中國官員出國培訓熱

  自2003年以來,官員出國培訓熱在中國持續升溫。
  
  公眾對官員出國高成本的非議,國外培訓機構對培訓中國官員的熱衷,以及培訓成效評測的複雜性,使官員出國培訓成為公眾眼中一件“既費錢,又不討好的”事。

  官員出國“取經”百年曆史的巧合,相隔了整整100年。

  2005年9月至2006年4月,劉欣、趙世勇等五位四川省廳級官員分別在美國佐治
亞州和明尼蘇達州接受理論培訓,並進入州政府部門“頂崗實習”。

  1905年12月至1906年7月,載澤、戴鴻慈等五位清政府大臣先後到美、德、奧、俄、意等14個歐美國家考察憲政,“考求一切政治,以期擇善而從”,預備立憲。

  就政府官員“取經”歐美而言,100年前的那次考察可以稱得上是中國官員出國歷史的開始。所不同的是,100年前出去是中央大臣,而100年後則是地方官員。

  與以往官員出國考察學習不同,四川5官員這次出國培訓的亮點在於“頂崗實習”。美方稱之為“Job-shadow”,即“影子工作”。中國官員擔任助理職務,像影子一樣全程跟隨廳長(委員、主任)參與各項工作,近距離體驗美國政府的運行。中國官員在國外政府部門“當官”,這在歷史上尚屬首次。

  此次出國培訓的省政府法制辦副主任劉鐵在接受《中國青年報》採訪時説,他在美國政府中沒有類似中國“官場”的感覺。他很欣賞美國政府工作人員的一句慣用表達:“Im working for”政府,或者“Imworking for”某某部門(我為政府工作,我為某某部門工作)。“中國的公務員體制,強調編制和級別,是一個相對封閉的系統。其中包含著一種權力本位意識——我是某一級的官,我在行使權力。這樣就會形成‘官場’,形成各種所謂的‘潛規則’。”

  與中國同行相比,美國人更多地將自己政府官員的角色看作一個工作崗位,政府雇傭我在這個崗位上工作,我只需要也只能按照法律對這個崗位的描述來工作。雖然美國公職人員的穩定性也要比其他行業高,但這畢竟不是一個封閉的體系,而只是一種職業。從某種意義上説,這和公司裏的一個崗位區別不大。

  “官員是職業而非權力”,這是“頂崗實習”後的幾位官員的共同感受。

  但有觀察人士對《民主與法制時報》記者質疑道:這本應該是最普通的道理,為什麼非要出國才能弄明白?“官員是職業而非權力”,把這個問題“中國化”,其實就是常説的“幹部要做人民的公僕”。“公僕”就是公眾的僕人,就是要為民眾服務,就是要把工作當作一種服務性的職業,而非單純的權力載體。

  這從另一個側面反映出,如今“官本位”的思想還很嚴重地存在於一些人的腦子中,這種氛圍在有些地方可能比較濃厚。在這種氛圍下,很多人逐漸磨平了棱角,逐漸脫離了民眾,甚至忘卻了“官員是職業而非權力”也即“官員就要為人民服務”這個簡單的常識。

  質疑的聲音不是從現在開始的。自改革開放起始,各級黨政領導幹部出國考察、出境學習就是借鑒西方發達國家“先進經驗”的一種途徑,官員出國深造“蔚然成風”,質疑和詬病也一直沒有停止過。

  “體制不同,國情不同,取回的‘經’難免南橘北枳。”

  “出國考察就是出國旅遊,是浪費納稅人的錢!”

  “去哈佛不如去延安!”

  “與其出國頂崗培訓,不如到窮困邊遠山區挂職鍛鍊來的實在!”

  最不能讓公眾平息心中疑慮的是一組數字。據2000年《中國統計年鑒》顯示,1999年國家財政支出中,僅幹部公費出國一項消耗的財政費用就達3000億元,2000年以後,公費出國有增無減。

  後來財政部有關負責人辟謠説該數據不實,根據《2004年度行政事業單位決算》,2004年全國行政事業單位出國費用約為29億元(其中出國用匯19億元),其中中央11億元,地方18億元。

  但這並沒有扭轉公眾心目中對官員出國浪費錢財的印象。

  6月上旬,一則新聞再次將對“官員出國”的質疑和批責推向風口浪尖,據南韓“新村運動”中央研修院介紹,在未來的3年內,中國將派出3萬名農業官員到南韓考察學習。按照“新村運動”中央研修院打算,在今年為來自中國的約1萬名公務員,安排“培訓7天、觀光3天”的研修計劃。

  精明的南韓人還特別推出了一些具有“針對性”的“旅遊商品”。

  從這種“觀光”和“購物”的安排上看,公眾心目中“浪費錢財”這四個字一時間還很難驅除掉。

  “官員出國成本過高,造成巨大浪費,是個嚴重的問題。”中國人民大學行政管理系主任毛壽龍教授對《民主與法制時報》記者説,“我國公共財政體制缺乏內在的硬約束,目前還是一種軟約束,使領導幹部可以在財政上做很多臨時性的調整,使得某些開支遠遠超過了所需要的水準,同時也損害了其他部門的利益。”

  美國成了中國官員培訓基地?

  事實上,近幾年,國內黨政幹部出國考察、培訓,無論是在考察團的規模上、還是出國的頻次上,確實有上升的趨勢。

  這是因為2003年中央人才工作會議作出了大規模開展幹部培訓的決定,要求5年內全國縣處級以上黨政領導幹部普遍培訓一遍。

  於是,黨政幹部大規模赴境外學習培訓就似乎成為貫徹落實中央精神的最好選擇;各地黨政部門的官員們一時間仿佛口承了天憲,終於能夠大張旗鼓、積極地把自己往境外送。

  下面是各省市近兩年有公開報道的出國培訓、考察的一組事實:

  2003年10月,哈爾濱市第三期赴美高級公共管理人才培訓13名局、處級領導幹部前往美國洛杉磯加州大學進行為期4個月的進修學習和社會考察。

  2003年11月,新疆首批黨政領導幹部啟程前往美國接受為期3個月的出國培訓。

  2004年2月,青島市選派30名第四批年輕幹部赴美培訓學習。

  2004年5月,重慶市由15名廳局級領導和5名企業高級管理人員組成的赴美高級研修班啟程前往美國,接受為期3個多月的學習培訓。

  2004年8月,山東省通過公開考試的形式,選拔35名具有發展潛力的優秀中青年管理幹部,到美國相關大學攻讀工商管理碩士(MBA)學位。

  2004年9月,杭州市第二批共43名幹部赴美肯尼索州立大學留學深造。

  2006年1月,湖南第四期中青年領導幹部出國培訓中長期班共28名學員,赴美國加州聖荷西州立大學進行為期6個月的學習。

  2006年3月,泰安市選派12名市直機關幹部赴美參加為期三個月的國際經貿人才培訓。

  2006年6月,河南省40多位縣處級以上領導幹部赴美國進行6個月的學習和考察。

  根據上面的事實,“赴美”兩個字格外顯眼,當然去英國、瑞士、德國等歐洲國家,新加坡、南韓、日本亞洲國家的也有,還有去澳大利亞的。但從公開報道的事實看,以美國為目的地的官員培訓團最多。美國儼然成了“中國的官員培訓基地”。

  其中,最為著名的就是中國官員培訓“哈佛計劃”。根據中國國務院發展研究中心、清華大學和哈佛大學肯尼迪政府學院簽訂的三方協議,在從2002年起的5年內,政府學院將為中國培訓300名廳局級以上中高級官員。有報道稱,這是歷來最大規模的中國官員海外培訓計劃,將對中國公務員隊伍素質的提高産生積極作用。

  中國發展研究基金會秘書長盧邁先生在一次接受中央電視臺採訪時説:“每人學費20萬元人民幣”,引發了廣泛的質疑:花20萬哈佛學三周值嗎?

  後經調查,這項計劃的資金將由國務院發展研究中心下設的中國發展研究基金會支付國內培訓費用150萬元人民幣,而在哈佛的學習費則由美國安利公司贊助,金額為100萬美元。但學員們培訓所需的車旅費等仍由其原單位支付。

  國外熱衷培訓中國官員

  國家外國專家局出國培訓司管理處一位官員早些時候表示,目前,海外培訓涉及國家較多——目前有30個國家和地區,出國培訓管理司對於出國培訓的國別和地區分佈進行整體調控。與短期培訓相比,中長期培訓主要集中在經濟發展水準比較高的國家——比如美國、英國、澳大利亞、新加坡、加拿大、德國等。當然由於各國特色不同,在派出時也注意揚各國之長,比如國有企業改革借鑒東西德合併時的一些經驗;而住房制度改革,世界公認新加坡做得比較成功,我們就組團學習他們的經驗。

  瑞士聖加侖大學中瑞公共管理培訓項目經理約瑟夫‧蒙德爾接受媒體採訪時曾説:“世界各國對中國的快速發展都特別重視,美國、德國、奧地利、法國等國家都對培訓中國公務員項目特別感興趣,希望進行這方面的合作。瑞士雖是小國,很多方面是無法同那些大國相比,但在公共管理、環境保護和旅遊方面比較強,在世界上處於領先地位,具有一定的競爭力,我們願意就這些領域的一點點好的經驗提供給中國。”

  實際上瑞士培訓中國公務員頗有淵源,早在1993年就已開始,像這種頗具歷史淵源的培訓關係也存在於中國與法國之間。從上個世紀80年代初期起,根據中法政府間簽訂的一項行政合作協議,中國每年都向法國行政學院輸送有一定實踐經驗並通過法方考試的公務員進行培訓。

  在培訓中國官員方面,亞洲也絕不甘人後,新加坡南洋理工大學從1998年起開辦的“管理經濟學碩士班”,吸引了大批中國地市級官員前往學習,這個班也因此得名“市長班”。2001年4月,中國同新加坡簽署了“中國高級官員赴新加坡考察學習計劃”。在這項計劃下,每年由中組部選派12名中國高級官員來新留學。

  目前,已經有越來越多的亞洲國家瞄準了這項事業:今年2月5日,南韓首家中國公務員培訓基地在南韓龍仁市錦湖韓亞集團人才開發院正式成立。

  中國官員出國培訓給世界帶來的機遇是很明顯的。新加坡南洋理工大學管理經濟學碩士課程主任周孫銘教授在接受當地媒體採訪時指出:“我們一向都鼓勵新加坡人來參加我們這個項目。來參加我們這個班可以認識到中國高級幹部,跟他們建立同學的關係。以後我們的國營企業,我們法庭機構要去中國開分公司或投資,他們就有這些校友幫忙。”當地媒體更直接指出,本地企業要熟悉中國政府部門的運作模式和領導幹部的思維方式,進而順利趕搭中國經濟順風車,其實無須捨近求遠,完全可以在南洋理工大學“市長班”“就地取材”,取得事半功倍的成效。

  “一個巨大的財政漏洞”

  “據我個人的了解,我國很多出國都是和腐敗聯繫在一起的。”毛壽龍教授告訴《民主與法制時報》記者,“出國就是遊玩,或者用大筆現金買東西。許多留學生回來告訴我,我國官員在國外的國際形象非常糟糕,花錢非常厲害,我們有的留學生甚至開了旅遊公司,專門做出國培訓官員的生意,掙他們的錢。所以,對出國行程的控制,就非常關鍵。”

  此前有報道説,出境經費年年控制,但年年超標。1998年指標為50~52億美元,實際開支達280億美元;2000年指標為65~70億美元,實際達320億美元;2002年則達350億美元;2003年幹部出境達427萬多人次,耗資仍在300億美元以上。各地超規限外匯的來源,主要為挪用稅收、土地開發收入、動用留存外匯、動用人民幣買入外匯作經費、侵吞行政和其他公共項目經費等。

  實際上,2003年中央人才工作會議作出大規模開展幹部培訓決定後的第二年,即2004年春,中辦、國辦就發出《關於嚴格控制幹部出境、出國活動開支》的通知。

  該通知強調:要依法查處非法佔用行政、稅收、基建、社會等經費用作幹部出境活動:不準以出境考察、休假等作為獎勵、福利項目;不準用公款照顧家屬隨同考察、休假;要向上級申報攜帶出境的貨幣和有價證券等;不準接受駐外中資公司饋贈貨幣或有價證券,凡進賭場或色情場所活動,一律開除公職,追究錢的來源以及有關部門和隨行領導的失職。

  在此之前,早在2002年11月下旬,中共中央已通過自律決議:壓縮高層領導幹部外事出訪活動,出訪要簡化禮儀程式、減少隨員,注意實效、精幹、節約為原則。2003年初,中辦、國辦也下達指令:幹部出境要講實效,要約束非正常活動。並下令:各地出境開支,要比2002年下降20%至25%,不準搞突擊出境活動,消耗開支。

  毛壽龍教授指出:“由此可見,國家對此現象是有所察覺的,但是仍然採取的是一種宏觀調控的措施,在進行數量上的控制。事實上,這不是一個宏觀控制的問題,對其進行數量控制肯定是要失敗的。這樣會把真正需要出國的人控制住了,而那些並不需要出國的人卻有辦法對付你。我們應該進行過程式控制制,對於行程一定要有制度上的安排,基礎性的制度要建設好。要對官員出國培訓的過程進行全面的公開,做到公平、公正、公開。官員出國,怎麼學、學什麼、花多少錢都要對人民有個交待。應該交給人代會討論,並納入預算。要嚴格財務,建立相關公開的財務制度,甚至需要美國方面的審計。”

  最後,毛壽龍教授説:“我們現在的官員出國行程不公開,所以問題很多,老百姓意見也很大。據我了解的情況,出國不但買很多東西,甚至有出逃的情況發生。如果我們進行過程式控制制,對出國行程和開支完全公開。比如最簡單的,檢查一下他出國回來包裏都買了些什麼東西就可以發現一定的問題了,而且發現問題一定要進行處罰。”

  官員出國成效幾何

  官員一批批地出國培訓,那麼到底成效如何呢?

  北京市市長王岐山在今年北京市人代會上闡述了一個頗具有諷刺意味的成效,他説:“以前,聽説南斯拉伕的奶牛養得好,中國人就經常去學習參觀。當地的官員就對我們講,‘中國人就是愛學習,連我們的奶牛都認識中國人了!’”

  北京市市長王岐山説,我們學習國外先進經驗的渠道非常多,所以不一定非要花時間、花精力到國外去考察。

  關於官員培訓歸國後的成效,有觀察人士指出,改革開放以來的幾十年間,雖有整批整批、難以統計的官員到公共財政管理比較規範的國家考察,可是,他們學到的東西給人的感覺為何卻是有限得很。

  其實,出國培訓的成效是很難量化的,因為這不是一個可以用數字來衡量的問題。有觀察人士指出,歸國後取得成績的官員,運用更多的還是“有中國特色”的管理手段,西方政府管理經驗只是作為補充,或者被“中國化”了。

  但從目前五位歸國後的四川官員的情況看,他們還是收益頗豐的。

  7月14日,歸國的四川省五位廳級官員集體亮相“四川省中青年幹部赴美崗位實習情況報告會”,講述“深入美國考察美國,跳出中國思考中國”的“頂崗實習”經歷。

  “政府部門的管理技術並非多深奧的詞。”四川省政府法制辦副主任劉鐵在報告會上説,“以前我們説得更多的是‘管理藝術’,一字之差,無非就是通過創新機制提升管理水準。”

  “以前我國是將政治統治和社會管理合而為一的,但西方比較強調管理的技術層面,我國幹部出國培訓,主幹課程也都是公共管理,側重技術層面的東西。與傳統的政府管理大不一樣,不是建立在政治學基礎上,而是建立在經濟學基礎之上的。”南京大學公共管理學院政治與行政管理學系教授王雲駿接受《民主與法制時報》記者採訪時如此闡述“技”與“藝”的分別。

  一位觀察人士認為,一直以來,國內講究的是領導藝術。藝術的概念更加寬泛,也沒有一定之規,而技術則更加具像化,更容易操作。“希望這次國外“頂崗培訓”能扭轉這一痼疾。”這位觀察人士説。


選稿:陳潔    來源:民主與法制時報  作者:崔世海 李慎波 周宇  
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