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解讀公務員工資改革:並非單純漲工資
2006年7月12日 19:12
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  2006年7月1日,我國公務員開始實行新的工資制度。這是我國自新中國成立以來經歷的第四次大的工資制度改革(前三次分別發生在1956年、1985年和1993年)。2006年是《中華人民共和國公務員法》正式實施的第一年,此次的公務員工資制度改革正是按照《公務員法》的要求,適應我國市場經濟體制的發展,立足中國國情,為建立科學和規範的公務員工資制度而制定的一項重要決策。

  在我國,每一次公務員工資制度改革或工資調整都會不同程度地引起整個社會的關注。關於這次的公務員工資制度改革,社會上也同樣出現了各種各樣的説法。那麼,我們應當如何來看待此次公務員工資制度改革呢?我們認為,只有理解了以下幾個方面的內容,才能全面理解此次國家公務員工資制度改革的內涵。

  一、此次公務員工資制度改革絕對不是單純的公務員漲工資,而
是國家為全面調整宏觀收入分配政策而採取的重要舉措之一。

  很多人簡單地將此次公務員工資制度改革理解為是給公務員漲工資,其實這是一種比較膚淺的認識。事實上,此次的公務員工資制度改革並不是單兵突進,也並非像很多人聽説的那樣僅僅是為了通過刺激消費來促進經濟增長,相反,這是我國政府為改革收入分配製度、規範收入分配秩序、構建科學合理和公平公正的社會收入分配體系而採取的重要舉措之一。

  近些年來,隨著市場經濟的深入發展,我國在經濟方面取得了許多成績,但是,一個越來越明顯的問題是:在收入分配方面,城鄉差距、區域差距、居民內部差距、勞動收入與非勞動收入差距以及壟斷行業與非壟斷行業之間的差距卻在不斷擴大。不僅如此,勞動要素分配地位在下降,公共服務的分配形勢變得更加嚴峻,國有部門的分配秩序也有進一步紊亂的趨勢。在這種情況下,規範我國收入分配秩序,更加注重社會公平,合理調整國民收入分配格局,加大收入分配調節力度,提高低收入者的生活保障水準等各種相關政策建議就被提了出來,並且得到了社會各界的認同,也引起了黨中央、國務院的高度重視。我國在“十一五”期間的工作重點之一就是著力解決收入分配領域存在的問題,即完善按勞分配為主體、多種分配方式並存的分配製度,堅持各種生産要素按貢獻參與分配;規範個人收入分配秩序,努力緩解地區之間和部分社會成員收入分配差距擴大的趨勢;注重社會公平,加大調節收入分配的力度,強化對分配結果的監管;逐步提高最低生活保障和最低工資標準;建立規範的公務員工資制度和工資管理體制;完善國有企事業單位收入分配規則和監管機制;加強個人收入資訊體系建設,等等。中共中央總書記胡錦濤于2006年5月26日主持召開的中央政治局會議明確提出要著力提高低收入者收入水準,合理調整機關事業單位離退休人員待遇,努力解決當前公務員收入分配領域存在的突出問題,逐步縮小地區間收入差距,適當向基層傾斜等方面的要求。

  總之,此次公務員工資制度改革是在國家改革整體收入分配製度和規範收入分配秩序這樣一個大背景下展開的。除了公務員的工資制度改革之外,國家還加大了對具有壟斷性質的國有企業的收入分配水準的監控以及注意提高城市低保人員的生活水準等其他方面的問題。

  二、此次公務員工資制度改革是貫徹落實《公務員法》的需要,其主要目的在於建立科學、完善的公務員工資制度,解決當前公務員收入分配領域存在的突出矛盾,尤其是努力實現公務員隊伍收入分配的內部公平性,同時嚴格規範各種津貼、補貼制度。

  從國際經驗來看,在美國、日本、英國、法國、德國、加拿大和新加坡等主要市場經濟國家以及我國的香港和澳門地區,同級公務員的工資和福利標準基本上是統一的。而我國的實際情況卻是,隨著1993年工資制度改革的進行,不同地區和同一地區的不同政府部門之間出現了工資水準的較大差異。導致這種局面産生的一個原因在於,1993年工資制度改革時,國家就規定,建立地區附加津貼制度,使不同地區機關工作人員工資的提高與經濟發展聯繫起來,允許省、自治區、直轄市運用地方財力安排工資性支出。但是,由於多種原因,這一制度一直未能實施。近年來,各地區、各部門在國家統一規定之外紛紛自行出臺津貼補貼政策,出現了分配秩序混亂的現象。在有的地區和單位,地方和單位自行發放的津貼補貼超過基本工資(而根據國際一般情況,公務員的工資收入一般佔總薪酬收入的70%~80%左右,津貼約佔20%~30%左右)。由於各地區以及各部門的資源狀況不同,津貼補貼發放稱謂不同、數量不同,造成在不同地區之間、不同部門之間的收入差距不斷加大。除了地區之間有差異之外,不同部門之間的公務員工資水準也出現了差異。

  同樣是國家公務員,在承擔的職責大體相同的情況下,工資水準卻存在大的差異,不僅嚴重違反了薪酬管理的內部公平性(或內部一致性)原則,而且造成了不同地區尤其是不同政府部門之間的工資攀比,一些單位想方設法籌集經費,用於發放內部補貼,在社會上造成了不好的影響,為腐敗提供了土壤,損害了公務員隊伍和政府的形象。由於這些情況的嚴重程度不斷惡化,所以,在此次公務員工資制度改革之前,廣東、北京等一些地方政府就已經著手規範公務員的工資性收入。然而,儘管地方政府的這些做法有助於同一地區內不同部門之間的公務員工資收入的公平化,但是同時卻帶來了不同地區(尤其是東西部)公務員之間的較大工資水準差距,在全國範圍內形成了新的不平等。

  而此次公務員工資制度改革的一個重要目的就在於清理規範各種津貼和補貼,合理確定津貼補貼項目和標準,堅決遏制津貼補貼發放混亂的現象,嚴格規範工資分配秩序,做到基本統一同一地區不同單位的公務員收入水準,使地區之間公務員收入差距控制在一個合理的範圍內。所以,此次的公務員工資制度改革重在規範秩序和建立健康、可持續的工資增長機制,即建立國家統一的職務與級別相結合的公務員工資制度,和建立地區附加津貼制度,完善艱苦邊遠地區津貼制度,形成正常增長的公務員工資調整機制,建立調控有力的公務員工資管理體制。這不僅是國家《公務員法》的要求,同時也是建立廉潔、透明、高效政府的需要。

  三、此次公務員工資制度改革加大了基層公務員適用的級別工資級數,為基層公務員的工資增長提供了更為廣闊的空間。

  由於我國沒有中央公務員和地方公務員之分,受到機構規格和職位數量的限制,絕大部分基層公務員,尤其是縣鄉兩級的公務員,是很難獲得升遷的,往往只能在科級以下職務等級上走完自己的職業生涯。而現實情況卻是,此前的公務員工資體系為這些公務員的工資正常晉陞留下的空間非常小,級數非常少,儘管整個公務員的工資分了15級,但是大多數基層公務員能夠適用的工資等級卻不多。這就造成大量公務員的工資處於金字塔底層的狀況。這種情況和大部分組織中的常見工資分佈狀況是不同的,一般情況下,在一個組織內部,員工在工資序列的不同層次上的分佈是呈菱形分佈,即在最高和最低工資水準之間的線段上,處於中間或中間偏下位置上的人員分佈是最密集的,而在工資水準最低和最高的兩端,人員的分佈比例往往是相對較小的。

  由於大多數基層公務員很難得到更高的行政級別或職務晉陞,結果導致許多骨幹業務人員和行政管理人員儘管承擔著大量的、具有較高難度的工作,掌握著國家政策的實施,但是他們的貢獻和價值在工資水準上卻無法得到體現。這造成了兩個方面的不利影響,首先就是公務員的流失。外部勞動力市場上尤其是企業的工資水準日益與勞動者的貢獻和價值相匹配,從而為真正有能力的人提供了廣闊的工資增長空間,因而,一些年輕人在企業中能夠獲得比當公務員高很多的工資,這導致一部分基層政府公務員不安心本職工作,在遇到合適的機會時,這部分公務員很可能會離開政府。事實上,從1998年到2002年,在人事部抽查的21個中央部委中,共流失本科學歷以上公務員1039人,佔同等學歷公務員總數的8.8%。在這些流失公務員中,35歲以下年輕公務員流失的情況尤為嚴重。例如,在外交部的流失人員中,35歲以下的佔了80%;原外經貿部從1999年到2001年的3年中,有123名青年公務員流失,佔同期錄用大學畢業生總數的72.8%。調查還發現,流失的主要是專業人員。原因是:在機關裏,專業人員沒有太多的晉陞和工資增長出路,但是在市場上,這些專業人員卻是熱門人才,其價值實現要高得多。

  基層公務員工資增長空間較小産生的另外一種不利影響是,它進一步強化了“官本位”意識。由於公務員的正常工資晉陞空間很小,只有職務才是提高工資的主要途徑,因此,它會強化公務員隊伍中的“陞官發財”意識,即只有想方設法將行政職務搞上去,才有可能獲得工資的提高(當然也包括職務消費的增加)。過於追求行政職務的現象不僅如彼得原理所預言的那樣,會導致一部分在業務方面比較強的公務員在想方設法進入管理或領導崗位之後,發現自己陷入了績效不佳的困境;同時,還會産生另外一個不可回避的問題,這就是:在特定的環境下,一部分公務員會為了謀求職務晉陞而不擇手段,甚至出現買官賣官的醜惡現象。

  此次的公務員工資制度改革的一個特點是將職務和級別的晉陞分別獨立進行,公務員的職務仍然是12個層次,但是將公務員級別從15級擴大到27級,重點增加了縣以下基層公務員所對應的級別數量,公務員將可以根據工作年限以及個人績效獲得級別的晉陞。也就是説,即使沒有職務的升遷,他們仍然可以通過努力獲得比過去更高的級別和相對更高的待遇。這種新的公務員工資通過加大基層公務員的級別工資等級的做法,適當地提高了基層公務員的工資水準,無疑有利於公務員隊伍的穩定。


選稿:陳潔    來源:新華網   
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