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中國公務員"超標"近20倍? 科學探討公務員規模

2006年2月21日 08:57
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上 海

導 讀
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      表1:2000年美國、法國、中國相關數據比較

    國家
    人均GDP,美元(按名義匯率計算)
      
    人均GDP,美元(按購買力平價計算)
    官民比例(公務員規模/人口)
      
    政府僱員或財政供養人員佔人口比例
    美國
    34770
    34770
    3.25%
    7.47%
    法國
    22432
    26531
    5.00%
    8.28%
    中國
    852
    3807
    0.86%
    3.91%
    資料來源:根據美國官方網站、OECD(經合組織)網站、EIU Country Data、中國統計年鑒計算
      

      關注:公務員專題
     
      近年來,關於中國公務員的規模問題,社會各界都很關心。尤其是每年“兩會”前後,有關議論就更多一些。日前,很多網站和平面媒體在報道或轉載如下消息:

      零點研究諮詢集團在哈佛大學肯尼迪學院亞洲部的指導下最新完成的《中國居民評價政府及政府公共服務報告》顯示,近七成的民眾認為目前政府公務員的總量應該減少。據國家行政學院經濟學部副主任王健介紹,按照公務員與GDP的比例指標來看,中國公務員數量大大超出發達國家。…中國公務員“超標”近20倍。

      那麼,中國公務員規模是不是“偏大”了呢?從我們目前所掌握的資料來看,雖然媒體引用的基本依據似乎非常明確,見諸媒體的聲音非常強烈,社會輿論的看法普遍趨同,但是議論性、情緒性的比重過大,專門性、科學性的研究很少。

      現代政府理論認為,一個合理的政府規模是維護經濟和社會秩序、保持政府有效運轉的必要條件,當今各國也都非常重視控制政府公務員(或政府僱員)的規模。然而,判斷一個國家公務員規模是否偏大,既不能簡單地做歷史縱向比較,更不能輕易地以絕對數量來衡量。有必要充分地、系統地運用社會科學的研究方法而不是人文的議論方式來探究公務員規模的問題。為了正確推動中國政府機構改革工作,我們課題組從三年前即開始此項研究,並以論文或內部研究報告的形式發表了部分研究結果。看到最近媒體對中國公務員規模問題的報道和討論,感到其中確實有些問題需要做深入探討,故借此機會談幾點看法。

      一、規範使用相關概念,是準確判斷中國公務員規模的基礎和前提

      1.不同國家對公務員界定的範圍差異很大,“公務員”與“政府僱員”兩個概念的區別也較為複雜

      中國的“公務員”,按照2006年1月1日實施的《公務員法》的界定,大體上是通常所説的“黨政幹部”,包括了“黨、政、群”三大領域,即國家行政機關幹部(近650萬人)、黨派機關專職幹部和主要人民團體的專職幹部之和,近三年規模約為1100萬人。與此相關的概念還有:(1)“幹部”,是個身份概念,主要指“黨、政、軍,企、事、群”這六大領域,也即黨政軍、人民團體和公有制事業企業單位工作的所有腦力勞動者,約為3600萬人;(2)“財政供養人員”,包括了黨政機關幹部、事業單位幹部、兩者的工勤人員和退休人員、農村部分領補助的村組幹部,目前規模約為5000萬人。發達國家所使用的“政府僱員”概念與我國的“財政供養人員”概念所界定的範圍大體上接近。

      因此,公務員是指具有公權力的公共管理人員,而從事如科技、教育、衛生事業的人員雖然擁有所謂的“幹部”身份,但並不擁有公權力,他們為社會提供的是公共産品或者説是公益性服務,屬於“財政供養人員”而不屬於“公務員”,各國也基本是把這類“吃財政飯”的人員歸入“政府僱員”範疇。比如,日本最近開始把國立和公立大學法人化,國立和公立大學職員不再是“公務員”,在退休待遇等方面都將發生變化,但國立和公立大學的財源多年來都是由政府提供的,只不過今後會以每年1%的速度遞減。

      坦率地説,對於非專業人士來説,在未經充分資料準備的情況下,要對“幹部”、“官員”、“公務員”、“財政供養人員”的概念做準確的區分是有困難的。我們在調研中發現,很多人都認為,只要是在政府部門和事業單位上班的人,只要是負點責任的人,或者是能“管自己”的人,那麼這些人就是“官兒”。

      2.在媒體所引用的分析中,一些專家學者對“官員”、“公務員”、“財政供養人員”等相關概念並沒有做清晰的界定,指標體系很籠統,數據使用不夠嚴謹

      有關中國公務員規模“偏大”抑或“偏小”的看法一直同時存在,但“膨脹論”是主導社會輿論的主流觀點。這裡,除了很多人並不清楚或能夠區分與“公務員”相關的幾個概念之外,媒體所導致的輿論放大是“膨脹論”盛行的另一原因。有關公務員過多、人浮於事的宣傳,經常見諸電視、廣播、報刊和領導同志的講話;各級人大代表、政協委員在各種公開場合對“機構膨脹,人員臃腫”的“注腳”式言論更是引導了輿論。實際上將這些人都界定為公務員,不僅混淆了概念,也不符合情理。此外,一些專家學者論證的依據也很單一,説到底,就是那幾組核心數字被簡單地重復徵引,沒有對數據做深入、科學的技術層面分析,探討這些數據背後的更深層次的問題,人云亦云。

      比如,2005年5月26日《經濟日報》在“我國公務員規模是否適度──訪國家行政學院經濟學部副主任王健”一文中,王健教授就認為,“美國、法國的政府公務員與財政供養人員數量相同;所以美國的“官民比”為1:12,法國為1:12,財政供養人員或曰廣義公務員佔總人口的比例:美國仍舊為1:12,法國為1:12。”

      實際上,在美國的聯邦政府、州政府和各級地方政府中,還存在著大量的“政府僱員”,這些人員的工資是由財政資金來支付的;美國州立大學的教師工資也是納入州政府財政支出預算的。在他使用的數據中,只有法國財政供養人員的1:12較為準確(參見表1),但關於發達國家“公務員”和“財政供養人員”的概念使用是含糊和不準確的。拋開其數據來源的準確性不説,僅就“1:12”(8.33%)而言,就已是很高的比例了。中國即使加上所有事業編制的人員,也不足中國總人口的4%。不知道王健教授引用這些數字,是想説明什麼問題?因為隨著經濟社會的發展,財政支出佔GDP比例的上升,公共部門需要向社會和公眾提供更多的、私人部門無法提供的公共産品及福利性、公益性服務,同時部分緩解社會就業壓力,政府僱員的比例有所上升是自然的事情。

      再比如,2006年2月13日《中國改革報》在“我國單位GDP公務員數超發達國家20倍”一文中談到:據國家行政學院經濟學部副主任王健介紹,雖然我國財政供養人員佔總人口的“官民比例”只有1:26,低於世界平均水準;但是從經濟視角考察,即公務員與GDP的比例指標來看,我國為39人/百萬美元,大大高於發達國家,目前美國為2.31人/百萬美元,我國公務員“超標”近20倍。

      首先,王健再一次把“財政供養人員”概念與“公務員”概念相混淆。在中國,這兩個數字相差了4.5倍!所謂“官民比例”只是針對“公務員”而言。其次,文中提及的公務員與百萬美元GDP的比例指標,既沒有説明是依據什麼理論推演得來(通常用來衡量政府規模的指標一個是財政支出與GDP的比例,一個是公務員規模與總人口的比例或者公共部門就業規模與總就業人口的比例),也沒有説明這百萬美元是否運用了購買力評價(PPP)來計算,因此,這個“超標”近20倍不知是什麼“標”?按這個指標衡量,一些經濟不發達的國家如某些非洲國家應該只需要極少的公務員,中東産油國因大量“石油美元”則應該雇用更多的人去做公務員;然而,實踐並非如此。

      二、科學把握研究角度,全面分析和準確判斷中國的公務員規模是關鍵

      1.對一個錯綜複雜的問題,如果單憑一個指標或者只談及一個因素就得出判斷,至少在研究方法上是站不住腳的

      以個別經濟指標來衡量公務員規模的大小,本身在研究方法上就犯了以偏概全的毛病。在分析政府規模特別是公務員規模這樣一個在國際學術界沒有定論的問題時,只運用和強調一個指標,是不科學的,是絕對化的。

      通過國際比較研究,特別是通過對OECD30個成員國進行比較研究後,我們認為公務員規模是受到諸多關聯因素影響的,包括:(1)經濟因素,如經濟體制選擇、經濟發展水準、市場成熟度、政府對稅收及市場的監管程度等;(2)政治因素,如政體結構、政府職能定位、政府能力、甚至政局是否穩定等;(3)社會因素,如人口結構、就業結構、城市化水準、第三部門發育及社會自我組織能力、人文觀念和價值取向等。

      如果從統計學意義上分析上述諸因素與公務員規模的關係,有些因素與公務員規模之間呈正相關或負相關的關係;有些因素則表現為非線性的關係。至於王健教授用來衡量公務員規模的經濟指標,當採用多個國家的數據進行統計檢驗,則是一種離散性的關係。

      根據媒體的報道分析,王健教授似乎在運用經濟學理論中的瓦格納定律來研究公務員的規模問題。我們最近所做的分省數據研究表明,在控制了若干變數的情況下,我國省級政府“官民比”與其人均GDP呈正相關關係,這證明了瓦格納定律也能夠適用於我國。但是,這恰恰説明,今後隨著我國經濟發展和社會進步,“官民比”應當會適當的增加。

      2.中國公務員規模問題不僅是涉及政治發展與政府管理體制改革的實踐課題,也是一個需要跨學科理論來研究的理論課題

      目前,國際上有這樣一種學術觀點:隨著經濟全球化等因素的作用,為應對經濟和社會管理風險性的加大,各國政府職責有擴張的趨勢,為此要增加政府規模。在我國,隨著強調建設公共服務型政府,政府規模和公務員規模也是要適度增加的。

      需要提及的是,過去二十多年來,許多時候人們總在用經濟學的思維方式和經濟學理論來引領中國的各項改革工作,習慣於從“成本”角度考慮問題,總在講“越少(小)越好”。一些專家學者常常簡單化地運用經濟學理論來分析中國政治問題和公共管理問題,這似乎成為了一種時尚。當前社會生活中現存的許多嚴重弊端和某些不甚準確的説法,不少與此直接有關。比如,最近在分析京津塘高速公路流量過大、已危及公共安全的問題時,一位經濟學專家的建議非常簡單,就是“收費上調”。這樣,長此以往,對我們科學地規劃政治體制改革,科學地管理公共事務和全面推動社會進步,恐怕是相當不利的。

      三、發展方向:跳出“數量屏障”思維定勢,在改善公務員結構和提升政府管理水準上下功夫

      我們的研究顯示,中國在公務員規模方面的問題並不是絕對規模過大,“官民比”與發達國家相比還是偏低的。我們在這方面存在的真正問題,是公務員的比例、結構不合理,是公務員的“結構性過剩”和“運行性過剩”。對這個問題的不斷討論,輿論和公眾對此有各種各樣的想法和看法,都是非常正常的。但是,不論如何,我們不能只是圍繞著數量做文章,要跳出“數量屏障”的思維定勢,全面、理性地分析政府發展中的深層次問題。在某種意義上講,現在的爭論實質上主要不是源於公務員的“數量問題”,而是源於公務員的“概念問題”;從發展上看,最需要解決的問題,也就自然不是公務員的“數量”降下來的問題,而是改善公務員結構,把政府績效和公務員工作水準提升上去的問題。

      建設“有限政府”的關鍵,並不在於規模含義上“大政府”還是“小政府”哪個更好些,而是在於這個政府是否“有效”、“有為”。現代政府的合法性和代表性,主要應當看政府績效如何,看其能否代表最廣大民眾的根本利益和有效維護國家自主性,能否具有足夠的權威性以維護社會秩序和公正,成為社會可持續發展的重要推動力。中國的政府發展任重而道遠,改革是手段,目標是為了社會更和諧、人民生活更美好,這是政府發展必須把握的關鍵。

      就政府規模問題而言,短期確實要堅持“適度從緊”的原則,但更重要的任務,是要有步驟地調整公務員的年齡、學歷結構,根據政府職責的調整相應調整公務員在政府部門之間的配比關係,教育公務員進一步改善服務態度。要通過培訓提升他們的管理水準,要科學地規劃和建設黨政機關的工作流程問題,為公務員更好地為人民服務提供更為適宜的工作平臺。

                            (南開大學周恩來政府管理學院課題組)

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