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我國縣市同名的現象是如何産生的?

2019-12-11 12:23:14

來源:澎湃新聞 作者:徐春偉 選稿:鬱婷藶

原標題: 我國縣市同名的現象是如何産生的?

  2019年7月29日,江西省人民政府發佈消息稱,國務院已同意撤銷上饒縣,設立上饒市廣信區。在此之前,上饒縣與其上級上饒市的政區專名相同,都是“上饒”。這種現象被稱為“縣市同名”或“市縣同名”。按照《地名管理條例》要求“全國範圍內的縣、市以上名稱……不應重名,並避免同音”。然而,至今縣市同名現象仍然存在,江西就有南昌市南昌縣。那麼,這種現象是如何産生的呢?

  區劃調整前後的上饒市

  廢府存縣惹的禍

  “縣市同名”現象追溯根源的話,首先要從北洋政府“廢府存縣”政策算起。清朝,地方行政基本是省—府—縣三級,省—府之間還存在一個虛級的道。辛亥革命後,為了體現民國的革命性,北洋政府決定簡化層級,於民國二年(1913年)公佈《劃一現行各省地方行政官廳組織令》《劃一現行各道地方行政官廳組織令》《劃一現行各縣行政官廳組織令》,基本確立了省、道、縣三級行政區制度:將道從清代監察職能為主的機構轉為完全的行政機構(清代的道是副省級的監察區),成為介於省、縣之間的二級政區;廢除了清代無直轄地的府、散州;將清代有直轄地的府、直隸州、直隸廳和州、廳全部改編為縣。

  “廢府存縣”是近代一次地名大改革,導致很多傳統府名消失:松江府、江寧府、青州府、兗州府、歸德府、鳳陽府等。這些都是歷史上很有名的地名,現在都沒成為地市級名稱。“廢府存縣”不但導致很多府名消失,也導致很多附郭縣的地名被改得面目全非。我國古代把沒有獨立縣城而將治所附設于上級政區(府、州、郡、軍等)城郭之內的縣,叫做附郭縣(又稱倚郭縣)。按理説附郭縣原來叫什麼就叫什麼,但實際情況卻五花八門。

  第一種是原來單附郭縣的府是直接沿用附郭縣地名,廢除府名。浙江的寧波府廢府後,附郭縣就直接用原來的縣名鄞縣。很多單附郭縣府也同樣採取此法操作,如浙江的處州府(麗水縣),安徽的廬州府(合肥縣),山東的濟南府(歷城縣)、東昌府(聊城縣)、青州府(益都縣)都直接用附郭縣的縣名。

  第二種是沿用其中一個附郭縣地名,廢除府名。這種地名命名方式,多出現于雙附郭縣或三附郭縣所在的府。我國古代把有兩個或三個縣治附設于上級政區治所城市,這類縣就分別被稱作雙附郭縣或三附郭縣。江寧府有江寧縣、上元縣兩個附郭縣,合併後用了江寧縣。開封府附有長安、咸寧兩縣,合併後用了長安縣。蘇州府有吳縣、長洲縣與元和縣三個附郭縣,三縣合併後用了吳縣的名字。

  1925年《中華民國地圖集》滬海道、蘇常道

  第三種是廢除附郭縣名,採用府名作為縣名。松江府裁撤時,其附郭的婁縣、華亭縣被合併為一個縣,縣名用了原先的府名松江,稱松江縣。紹興府的會稽縣和山陰縣合併為紹興縣。杭州府的附郭縣是錢塘縣和仁和縣,結果取了個歷史上從未存在過的新名字杭縣。

  1925年《中華民國地圖集》錢塘道

  此外,還有很多特殊情況。京師順天府改為準省級政區京兆地方,仍保留大興縣、宛平縣兩附郭縣。江蘇省海州直隸州無附郭縣,則用古名,稱為東海縣。

  仍附郭于京城的大興縣、宛平縣

  這樣的地名變動自然給人帶來了不便。中國傳統雖然是將籍貫寫到縣,但民間府級地域認同非常強烈,而且習慣把附郭縣的城名直接以原來的府名來稱呼。1925年發行的《中華民國地圖集》還是在附郭縣名上備註了舊府名,如武進括弧常州,吳縣括弧蘇州。英國人控制的海關稅務司也根本不把北洋政府當回事,他們主導的郵政地圖仍舊標著舊府名,如鄞縣縣城直接標寧波。

  1920年《中國郵政輿圖》仍標“寧波”

  切塊設市亦是因

  如果説“廢府存縣”為後來的“縣市同名”種下因的話,“切塊設市”直接導致縣市同名。我國古代一直是地域型政區,是國家對國土劃分而來的行政分治區,不分城鄉。古代雖然出現過大城市,但從未出現過城市型政區。城市型政區是將城市從地域型政區序列中獨立出來,在城市設立單獨的政區,俗稱“切塊設市”。“切塊設市”是清末以來,受西方是市制影響,社會經濟發展的産物。最初的城市型政區管轄地域都非常小,基本集中于城區及近郊。這是因為最初的市,只是純城市型政區的政區通名;而當代的市只是城鄉混合的、甚至是以農村為主的政區通名。

  清末以來的自治運動和城市經濟發展,為市制的産生奠定了社會基礎。1912年,江蘇省將縣治所在地的城鎮,以及人口5萬以上的鎮,均稱為市。這是中國城市型政區的萌芽。1926年,北洋政府正式設立京都(今北京)特別市和青島特別市。它們是我國最早的城市型政區。

  京都市政公所

  國民政府成立後,我國逐漸從“城鄉合治”走向“城鄉分治”,在這一時期設立了不少的市。1927年5月7日,國民黨中央政治會議第89次會議公佈《上海特別市暫行條例》,將上海定為特別市,直隸于國民政府,不入省縣行政範圍。這是中國第一個直轄(特別)市。直轄市的出現,與先前廣東省設立的廣州市等省轄市一起,組成了我國城市型政區體系 。

  1948年上海特別市和江蘇省上海縣

  1928年6月,國民黨中央政治會議第145次會議通過《特別市組織法》與《市組織法》,正式將市分成特別市和省轄市兩等。特別市需滿足三個條件之一:中華民國首都、人口百萬以上之都市、其他有特殊情形之都市。全國先後設立南京、上海、北平、天津、青島、漢口、廣州7個特別市。省轄市需要滿足人口滿20萬以上,根據 《市組織法》規定隸于省政府,不列入先於範圍。至1930年,蘇州、杭州、寧波、安慶、南昌、武昌、開封、濟南等城市先後成為省轄市。

  這些省轄市往往採取“切塊設市”的方法設立。“切塊設市”即是將歷史上的府城(州城),最多加上近郊,劃出來設市。這些市的市名,相當部分是沿用了原來的府名,如吳縣縣城被設立為蘇州市,杭縣縣城被設立為杭州市,鄞縣縣城被設立為寧波市。但也有部分特別市或省轄市採用了原來駐地所在縣的縣名。由於原來駐地所在的縣仍舊存在,這就造成了市縣同名,如上海市之於上海縣,南昌市之於南昌縣。

  上世紀30年代的杭州市和杭縣分治圖

  新中國成立後,仍然採用了城鄉分治的原則,即切塊設立省轄市。1949年,上饒縣城就被析置成縣級上饒市,形成上饒縣、上饒市並存的局面。兩者同屬於上饒專區(後改稱地區)。類似的還有紹興縣分為紹興市和紹興縣。

  江西省政區圖(1949年-1950年)

  在城鄉分治的思想指導下,我國歷史上還出現過縣區同名,並分屬於不同地級政區,甚至不同省級政區的現象。上海特別市成立後,不屬於江蘇省;而母縣上海縣卻仍屬於江蘇省。1961年,河北省縣級宣化市分設縣級宣化市、宣化縣,同屬張家口地區。1963年宣化市更名為張家口市宣化區,改屬張家口市。

  河北省政區圖(1961-1964年)

  1928年上海縣和上海特別市示意圖(選自《上海縣誌》1993年版)

  撤縣設區糾重名

  改革開放後,地市分離、城鄉分治的行政區劃管理體制弊端益現。地區行政公署主要管農業、農村等工作,城市市政府主要管工業和城建等工作。這種人為的城鄉分治的管理模式,阻礙了工業和農業、城市和農村的整體協調發展,並且造成城市發展腹地狹小。從50年代已有經驗來看,採取地市合併、市領導縣的體制有利於城鄉經濟協調發展、有利於促進農村和城鎮建設,有利於城市建設和區域經濟統一規劃。1958年1月,為了便於上海市政建設規劃和保證副食品供應,江蘇省松江專區所屬的嘉定、寶山、上海3縣劃歸上海市。同年11月,江蘇省蘇州專區所屬的松江、青浦、金山、奉賢、川沙、南匯、崇明7縣劃歸上海市。

  江蘇省松江專區

  轄區擴大前後的上海市

  隨著市領導縣體制的推廣,帶來了撤地設市、撤縣(縣級市)設區的高潮。很多地區借地改(地級)市的機會,解決了地區名和縣級市名的重名問題。以上饒市為例,2000年10月,撤銷原上饒地區和縣級上饒市,改設地級上饒市和信州區。信州區得名于唐朝設置的信州,乾元元年(758年)由饒州析置,治所為上饒縣(今信州區)。地級上饒市和信州區成立後,並未完全解決地級上饒市和上饒縣的重名問題。最終,在今年7月,經國務院同意,撤銷上饒縣,設立上饒市廣信區。廣信區得名于元至正二十年(1360年)朱元璋政權設立的廣信府,府治所亦在上饒縣(今信州區)。

  唐江西道和明廣信府

  上海縣市同名問題的解決採用了撤縣並區的辦法。1992年9月26日,經國務院批准,撤銷上海縣、閔行區,建立新的閔行區。宣化區也採用了類似方法。2016年1月7日, 國務院同意撤銷張家口市宣化區和宣化縣,設立新的張家口市宣化區,以原宣化區和宣化縣的行政區域(沙嶺子鎮、大倉蓋鎮、姚家房鎮、東望山鄉)為新的宣化區的行政區域。將原宣化縣的大倉蓋鎮、東望山鄉劃歸張家口市橋東區管轄,將原宣化縣的沙嶺子鎮、姚家房鎮劃歸張家口市橋西區管轄。

  1992年閔行區、上海縣合併為新的閔行區

  2016年張家口市區劃調整示意圖

  紹興縣改名則採用了另一種命名方式。2013年10月,國務院批復同意撤銷紹興縣和縣級上虞市,設立紹興市柯橋區和上虞區。原紹興縣孫端鎮、陶堰鎮、富盛鎮劃歸紹興市越城區管轄。柯橋區得名于紹興縣的駐地柯橋。2014年,河南省開封縣撤縣設區時,用了開封縣的前身之一祥符縣的名字,取名為開封市祥符區。

  2013年區劃調整前後的紹興市

  市縣重名雖已解決,但由於民初廢府存縣的緣故,不但使大量古代府名消失,還導致當代産生了府縣專名倒挂的現象。信(州)、廣信(府)原本是上饒(縣)的上級地名,現在反而成了下級地名。上海(縣)本來是松江(府)的下級,現在上海(市)反而成為松江(區)的上級。另一方面,從切塊設市到地市合併,使很多人分不清市和城市的區別。現在政區意義上的“市”基本不能看作城市,更適合看作類似明清“州府”一樣的政區通名。

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