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廣州政府僱員制解讀:濫用將衝擊公務員制度

2006年1月21日 01:40
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上 海

導 讀
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      暨南大學管理學院院長、博士生導師李從東
       
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      昨日,天河區委組織部副部長顏建華在接受記者採訪時,細陳政府僱員制的好處。
      

       

      有關部門稱僱員無需編制薪水不限可節約行政成本,時報記者昨就系列問題走訪已實行和將實行僱員制的越秀天河和開發區

       

       

      近日,廣州市天河區以最高年薪18萬招聘政府僱員的消息一齣,引起了社會的極大 關注。什麼是政府僱員?其職權多大?薪酬多少?與
    公務員之間有什麼區別?時報記者昨日對天河區和已經在實施政府僱員制的越秀區、廣州經濟技術開發區的有關部門進行了採訪。廣州市暨南大學管理學院院長李從東則表示,政府僱員制可以作為公務員制度有益補充但不宜被濫用。

      天河區

      問:僱員制會不會造成公務員變懶惰

      答:既填補人才缺口也給公務員加壓

      記者近日獲悉,經過天河區人大的批准,天河區今年起也將實施機關僱員制,招聘一批緊缺的高級、中級和普通專門人才,不擔任行政職務,月薪從3000元~15000元。(詳情見資訊時報1月18日A12版《天河區機關僱員月薪可達一萬五》)據了解,這個消息發出後,引起了不少白領人士的注意。昨日,記者又專門就一些讀者關心的細節問題,採訪了天河區委組織部副部長顏建華。

      僱員不受編制薪水制約

      顏建華告訴記者,2004年,天河區發出4份調查問卷,對轄內的人才狀況進行了調查,了解天河的人才支撐在哪,優勢和劣勢在哪,天河區到底缺什麼樣的人才,大家的期望值在哪,下一步發展的方向又如何。7月,天河區召開人才工作會議,之後起草了25個“招賢納士”的相關文件。2005年初,又從其中選出19個發到各個部門徵求意見,最後留下了8個文件,《天河區機關僱員管理試行辦法》就是其中之一。

      為什麼要實行僱員制呢?顏建華一語中的,“僱員制就是要在現有體制內引進人才,包括頂尖人才和實用人才。同時發揮人的最高潛能,節約成本”。他表示,公務員受編制、薪水的制約,但僱員制就靈活多了。對人才來説,只要有一技之長,就可能被雇用;對用人單位來説,也沒有負擔,僱員幹完就走,不用考慮以後怎麼安排。他強調,天河發展到現在這個地步,人才已經成了瓶頸,天河需要人才。但有些類型的人才短期緊缺,但長期又是浪費,怎麼辦?僱員制就可以解決這個問題。如城中村改造需要相應的人才,現在可以高薪聘請,但改造完了就不需要再聘請了。

      有助降低行政運作成本

      什麼類型的人才可以成為被高薪聘請的高級人才呢?顏建華表示,高新技術産業的高級管理人才和專業人才,促使天河區産業轉型的高級管理員,都是高級僱員的人選。天河軟體園需要引進世界軟體業“航空母艦”的“艦長”和“水手”,他們來了,“航空母艦”也會在天河“靠岸”。所以高薪引進幾個世界頂尖人才是值得的。至於普通僱員,顏建華表示他們一般都是機關的執行者,負責操作一些實際的工作。另外,黨委、人大、政協等部門如果有需要,也可以引進僱員。至於現在具體有哪些崗位需要僱員,需要多少,他表示要等各個部門報上來才能知道,短期內不會大面積招聘。

      顏建華表示,以前大家都把僱員拔得很高,以為僱員就一定要是頂尖人才,其實不然。對一個區來説,頂尖人才當然需要,但不需要太多;普通的幹活能手可能需求量更大些。他舉了個例子,天河區法院每年都要辦上萬宗案件,是某些區的兩倍,但法院人員編制卻都是一樣的,這就導致法院需要另外雇傭辦案好手。另外,一些案子比較特殊,需要專業人才,但這種案子可能幾年才遇到一次,就為了這種稀有的案子專門招一個公務員顯然是不合算的,對被招的人來説也是一種人才浪費。現在,招一個僱員參與辦這個案子,就可以大大降低行政運作成本了。

      幹得好薪水檔次可以升

      不擔任行政職務,沒有晉陞機會,僱員們會不會覺得這樣的工作沒有前景呢?顏建華表示,僱員們如果幹得好,薪水是可以增加的,薪水檔次可以上升,這些都是很靈活的。僱員們通常都是滿意薪水才來的,不滿意了就走。他們就像SOHO一族(通常指在家完成工作的自由職業者)一樣,幹完一單活就可以去接另一單活。他們可以把在天河區擔任的崗位作為平臺,以自己在天河干出的成績為條件,去找更好的工作。

      至於僱員的考核,也是有量化標準的,面向社會的工作就注重其社會評價的好壞,面向內部的工作就注重其內部評價。對他們的考核會比對公務員的更務實,直接看他們的工作有沒有成果,是不是精品。僱員只有參加國家公務員考試,才能成為公務員。

      僱員們的福利會不會跟公務員有很大距離呢?顏建華強調,幫政府打工是不會吃虧的。他表示,天河區會按照《勞動法》的要求與僱員簽訂合同,辦理社保等等,對機關僱員的獎勵,參照公務員獎勵辦法實施,並參照公務員享有法定休假權利。一些高級僱員還可能享有另外的福利,但這個就需要雙方一起協商了。對僱員的辭退也會按勞動法處理,僱員有權向區機關僱員工作領導小組申訴。

      僱員對公務員是壓力

      僱員制的出現,會不會造成公務員的懶惰呢?顏建華表示不會,僱員主要是聘用在一些緊缺的專業崗位,不會重復公務員的工作。而且其實公務員的壓力是很大的,他們並不像外界想的那麼輕鬆。顏建華進而強調,僱員的出現對公務員反而會是個促進,因為在同一部門的工作舞臺上,演員往往就這麼幾個,公務員也好,僱員也好,你不幹,幹不好,就沒有了表現的機會。僱員制的實行從用人導向上告訴大家,以後人才就是要能上能下,能進能出。這樣也會給公務員的精神面貌和工作方式帶來正面影響,讓他們産生壓力和動力。

      顏建華個人對僱員制持樂觀態度,他表示現在可能會存在一些問題,但隨著社會的發展,這些問題以後可能就不算什麼問題了。

      越秀區

      問:政府僱員薪酬待遇怎麼樣

      答:感覺與公務員沒什麼不同

      作為實行政府僱員制中第一個吃螃蟹的越秀區,正式簽發了《廣州市越秀區機關僱員試行辦法》,在區內近60個單位和部門試行政府僱員制。據越秀區人事局相關人員介紹説,目前,在越秀區已經有兩名僱員在機關裏工作,從事的是技術性的工作,他們都在越秀區規劃分局工作。據介紹,廣州首個政府僱員的傅先生是中山大學資源環境與城鄉規劃管理專業的應屆本科畢業生,在越秀區規劃分局從事技術性工作。

      傅表示,工作以來,他並未感到與公務員同事之間有什麼不同,他領的工資和同級別的公務員都差不多。而關於工作的穩定與否,傅先生表示,其實這都取決於個人,只要盡心盡職的工作,不穩定的工作也會變得穩定。他説,很少本科畢業生在畢業後可以繼續從事與所學專業相關的工作的,所以他非常珍惜這次難得的機會。相比于工作是否穩定,他更關心在這個工作崗位上是否可以更好地發揮才能。

      據悉,《廣州市越秀區機關僱員試行辦法》中規定,機關僱員分為服務人員、普通僱員和高級僱員三類。服務人員要求具有大專以上學歷或符合雇用崗位聘用條件,普通僱員學歷需要本科以上,高級僱員還必須具有碩士以上學歷及相應學位,或有高級專業技術職稱。

      僱員實行佣金制,工資水準根據受雇崗位工作任務的重要性、艱巨性、複雜性以及同類人才的社會薪酬確定,財政供養數額基本與公務員相當,主要包括佣金、節日補貼、年終獎金三部分。具體講其收入分為三類l0檔,服務人員執行1~4檔,年薪為2.5~4萬;普通僱員執行5~8檔,年薪為4.5萬~6.2萬;高級僱員執行9~10檔,年薪為7.5~8萬。—些特殊崗位工資可以具體面議,課題性項目如開發軟體等,可參照行業工資水準制定。

      開發區

      問:月薪1.2萬高級僱員需具什麼條件

      答:學歷碩士以上工作經驗三年以上

      在天河區高調推出僱員制引起社會廣泛關注的同時,作為先行者的越秀區和廣州經濟技術開發區的一百多名政府僱員已在自身崗位上默默工作了近兩年時間。尤其是在公務員數量比其他行政區要少將近一半的開發區裏,所引進的100多名僱員已在自身的崗位上,為提升政府方面的行政效能發揮著舉足輕重的作用。

      為激勵政府僱員的積極性,該區特意推出了(2005年7月7日)《廣州開發區機關事業單位僱員管理辦法》(以下簡稱為《辦法》),不僅明確了對僱員的獎勵,參照公務員和職員獎勵的辦法實施。還對僱員參加機關、事業單位工作人員公開招考的,可享受一定程度的優先權。而對於優秀的政府僱員來説,他們甚至具備被選調為政府公務員,完成從僱員到公務員身份轉變的政策保障。

      工作範圍人大政協中都可見到僱員身影

      據了解,在早先的開發區時期,開發區管理委員會各職能部門的全編公務員也就200來人。在設立了蘿崗區之後,公務員隊伍也就300人左右,與兄弟行政區比起來,人員編制至少少了一半以上,多個職能局、部合署辦公,一個公務員身兼多項具體工作職能的事情在開發區和現在的蘿崗區是很平常的現象。在公務員編制沒有增加的情況下,為保障職能部門高效、優質運轉,從2004年6月起引入體制靈活的政府僱員無疑是緩解人少事多的一個嘗試。據開發區管委會黨委有關人士表示,與第一個勇吃螃蟹的越秀區小範圍試點不同(僅就規劃局兩個職位提供給僱員),開發區一次性就將100多個基層職位提供給了僱員。不僅在基層街道辦事處、辦政窗口等事務性部門看得見政府僱員的身影,就連黨委、人大、政協、群團組織裏都能看見政府僱員們忙碌的身影。

      記者曾在開發區夏港街道辦事處、街道司法所、開發區辦證窗口等地接觸過多名服務於開發區的僱員。除了在其胸卡上明確寫有政府僱員,辦公場所內也明示有姓名其政府僱員身份外,他們對業務的熟悉程度,並不遜色于公務員,唯一不同的是,他們更多的是在進行一些類似解答、調解等一般性事務的處理。

      聘用普通僱員招聘單位可自行組織

      據透露,目前開發區將僱員分為四級:從低到高分別是普通(四級)僱員、初級(三級)僱員、中級(二級)僱員和高級(一級)僱員。普通僱員必須具備高中以上學歷,主要從事事務性、輔助性工勤崗位;初級僱員必須具有大專以上學歷,或具有某項特殊技能,從事一般性行政或技術崗位;中級僱員必須具有大學本科以上學歷,或具有相應的中級職稱和專業技能,從事專業性或技術性較強的工作;高級僱員必須具有碩士或博士學位,或具有相應高級專業職稱和資深的管理技能,且有3年以上相關工作經歷,從事專項性高級專業或管理工作。

      為賦予區職能部門在選用普通僱員上的自主權,《辦法》除明確一、二級僱員的聘用須堅持公開、公平、公正、競爭、擇優的原則,採取考試、考核相結合的方式擇優錄用。且必須經過制定招聘計劃、發佈招聘公告、報名和資格審查、筆試、考察、體檢、錄用八道嚴格程式。用人部門所需的初級僱員可由用人單位自行組織招聘,相關的招錄用程式也更具靈活性。

      對高級僱員的選用,開發區更注重他們的實際技能,更傾向於選用熟悉外語、熟悉行政管理、懂得策劃和具有綜合協調才能的人。因此,實行逢進必考引進制度也就不足為奇了。

      薪金僱員薪資與公務員福利相結合

      自吉林、武漢、長沙、深圳等地市先後推出了政府僱員制以來,“政府僱員”在國內形成了方興未艾之勢。而從具體的實施舉措和薪酬待遇上,又形成了高薪制和公務員等待遇制兩種不同的流派。以吉林為代表的高薪制,對僱員福利較少提及。以深圳為代表的等待遇制,工資參照公務員標準,享受相應福利。而廣州開發區綜合上述兩種方式,不僅給政府僱員相應薪資,同時還給予與公務員相應的福利,是一種具有高度人性化的薪酬制度。

      而對社會及僱員們關注的薪酬待遇問題,開發區也作出了明確規定:每個級別的僱員工資均有5個檔次,每滿兩年就可晉陞一個工資檔次,最高工資為第五檔。同時,明確規定用人單位要按規定給僱員購買社會保險及繳納住房公積金。在以初級僱員為主的開發區內,除開由政府提供的各項保障和福利待遇外,僱員月薪一般都在2000元左右。

      “説老實話,目前已知的開發區僱員的薪資並不算高。而其靈活的準入機制,人性化的保障待遇還是吸引了不少社會人員參與到僱員的隊伍當中。引進政府僱員作為公務員隊伍的有益補充後,原有公務員的工作量得到了緩解,很大程度上促進了政府的行政效能、辦事效率”,現蘿崗區司法局一位公務員告訴記者。

      考核連續三年優秀或將選調成公務員

      依據《辦法》規定,和普通公務員一樣,僱員同樣需經過以聘用崗位職責為依據,根據僱員的工作實績進行嚴格考核程式。為此,開發區特意設置了區僱員管理中心這樣一個部門,專責會同用人單位對高級別僱員進行考核。僱員考核分優秀、稱職、基本稱職和不稱職四個等級,僱員年度考核和聘用期考核的結果,作為僱員續聘、工資、獎懲的依據,僱員試用期考核不合格的,解除聘用合同。

      建立了考核制度和標準,這一套辦法自然也就明確了僱員的獎懲方案。據了解,服務於開發區的僱員一旦在工作中有發明創造、提出合理化建議或者管理有方,取得顯著經濟效益或者社會效益的;防止或者避免嚴重事故,使國家和人民群眾利益免受或者減少損失,都可以參照公務員和職員獎勵的辦法實施。此外,作為對僱員的一種激勵,開發區還明確了普通僱員參加機關、事業單位公務員招考時,享受一定程度優先權。

      除此之外,優秀僱員在具備一定條件後,還可參與公務員的選調。區委組織部、區人事局可視職位空缺情況,適當從全區一、二級僱員中選調一定比例的表現突出、較優秀的僱員到區街道辦事處或事業單位中擔任副科級領導職務,完成從政府僱員到政府機關公務員的身份轉化。參與公務員選調需同時符合連續在區機關僱員管理中心履行聘用合同滿6年以上,連續三年考核為優秀;或受區級以上黨委、政府嘉獎兩次以上;大學本科以上學歷,35周歲以下。

      廣州開發區機關事業單位僱員薪酬標準(稅前)檔次

      級別\檔次一二三四五

      四級僱員(普通僱員)月薪1500元1700元1900元2100元2300元

      三級僱員(初級僱員)月薪2500元2800元3100元3400元3700元

      二級僱員(中級僱員)月薪5500元6000元6500元7000元7500元

      一級僱員(高級僱員)月薪8000元9000元1萬元1.1萬元1.2萬元

      暨南大學管理學院院長、博士生導師李從東教授:

      僱員制不宜濫用

      “公務員制與僱員制相結合應該是政府用人機制改革的趨勢,但作為新興事物的僱員制,是一把雙刃劍,一旦出現濫用、用人不當,不僅會對現有的公務員制度體系造成衝擊,還會造成政府職能部門的損失並增迦納稅人的負擔。”

      廣州市越秀、開發區、天河區先後啟用試行機關僱員制的消息引起市民們的極大關注。僱員制到底與目前我國機關人員佔主流地位的公務員制有何區別?實施僱員制後,是否會出現“閒著媳婦請保姆”的現象?

      對此,時報記者昨日與暨南大學管理學院院長、博士生導師李從東教授進行了對話。李從東表示,公務員制與僱員制相結合應該是政府用人機制改革的趨勢,但作為新興事物的僱員制,是一把雙刃劍,一旦出現濫用、用人不當,不僅會對現有的公務員制度體系造成衝擊,還會造成政府職能部門的損失並增迦納稅人的負擔。

      工資和工作都可談判

      資訊時報:什麼是政府僱員或機關僱員?其與目前我國機關人員佔主流地位的公務員制有何區別?

      李從東:所謂的“政府僱員制”是指由納稅人出資委託政府機關在某一時期、某一特定項目中雇用急需人員,服務於社會利益的行政機制。僱員制並不是與公務員制相對立的制度,從政府用人體制上來講,兩種制度互為補充、互為支撐,通常以公務員制為主,僱員制為輔,是政府用人方式上兩種針對不同職位類別的用人體系。在政府的各類職位裏面,並不是所有職位都適合僱員制!

      僱員制與公務員制相區別表現在三個特點上:一是專業性,僱員制針對的是一些具有特定知識、經驗、技能的人,通常的政府職位並不需要用僱員制來解決。二是時間性,政府僱員制通常是解決一個特定時期的用人需求,不像公務員制著眼于某一個職位的長期用人需求。三是市場性,招之即來,揮之即去,薪資靈活,工資和工作都可談判。公務員制則沒有這麼靈活。

      資訊時報:廣州市目前在越秀、開發區、天河等區推行政府僱員制度有何積極意義?與外地甚至外國的僱員制有何區別?

      李從東:廣州市目前推行的僱員制,對解決政府用人機制問題,邁出了很好的一步,更加切合實際,提高政府效能,更好地滿足納稅人的需要。政府在用人上的這一改革舉措是有積極意義的。一些發達國家政府在應用僱員制時,有一套嚴格的程式,並不能隨心所欲。

      最大瓶頸存在兩方面

      資訊時報:作為一種靈活的用人方式,機關僱員是否代表廣州人事的發展趨勢?

      李從東:政府僱員制並不是與公務員制相對立的制度,互為補充支撐,互相依託,誰也離不開誰。從這個意義上講,公務員制與僱員制相結合應該是政府用人機制改革的趨勢。但單純講僱員制是人事制度改革的趨勢則不妥。

      資訊時報:機關僱員如何在廣州健康發展?我們現在嘗試的機關僱員制有無瓶頸?機關僱員是否要被賦予行政權利?

      李從東:政府僱員制與公務員制相互配合是一個很好的東西,但不健康發展,負面會較多。個人認為,最大的瓶頸存在於兩個方面:一方面,政府對其內部所有職位應分析、甄別、歸類,確定哪些職位適用於公務員制,哪些職位適用於僱員制。這些職位如實行僱員制以後,在工作流程的相互配合上、在心理平衡和人際關繫上,彼此的交叉影響有哪些?政府如果沒有一套清晰的分析、設計和規劃機制,就很難實行。這套機制,建議政府要請管理專家進行專門的分析、甄別、歸類。

      另一方面,在運作程式上,主要包括對僱員職位的公開透明的宣示,對職位的要求要有一個清晰的專業性的界定,和僱員之間的法律文書(用人合同)應該嚴謹,既符合法律規範,又符合用人需求。用人需求和法律規範有時存在潛在衝突,這不僅需要法律專家在合同文字上進行把關,更需要清晰準確地表達對職位行為、責任和業績的要求。

      至於是否賦予權利級別,從履行職位的要求來講,如其職位要求其必須具備權利,就應該賦予權利。在這點上公務員制和僱員制並無本質區別。都需要一套賦權機制和監察約束機制。既然面向市場,只要其履行職位時具有權利,擁有相應的薪酬和福利保障,級別問題就沒有任何意義了。

      無法律保障是關鍵

        資訊時報:廣州機關僱員制度和國外或國內的兄弟省份城市進行比較,有哪些先進經驗值得廣州借鑒?

      李從東:目前國內啟動僱員制,對各省市都是新鮮事物,發達國家和地區對僱員制實施有一套相對成熟的經驗體制,有一套相對完善的法律保障體制。相對於這一點,國內在僱員制的實施上,現在還都處在摸索階段。前一體系靠摸索積累,後一體系靠立法保障。在目前,有沒有一套相應的法律確認其合法性,保障其可實施性,這是問題的關鍵。

      資訊時報:目前有種説法,在全國各地僱員熱此起彼伏,出現了一個僱員制的熱潮之時。也出現了有的地方曾經以機關僱員制為幌子,變相擴大機關人員編制、提高公務員的待遇;還有的地方實施僱員制後,出現了“閒著媳婦請保姆”的現象。針對這一問題,您如何看待?如何予以解決?

      李從東:都不是僱員制本身帶來的問題。政府僱員制是雙刃劍,從積極意義上説,它更靈活地滿足政府對特定職位的需求,能夠使得政府為納稅人提供更好的服務。同時為納稅人節約金錢,降低政府運作成本,但如果用得不好,會對現行的公務員體製造成負面影響。有些地方不適當地擴大了僱員制的應用範圍,不適當地用僱員制解決編制、待遇等問題。有些地方政府在啟動僱員制時不分清紅皂白,不論職位是否需要,這樣就喪失了僱員制本身的優勢和特點。

      僱員制運用不當危害有四個方面

      第一:濫用僱員制,把原公務員制完整清晰的職位設計體系、職位規範體系、職位薪資體系、職位責任體系衝亂了。

      第二:不恰當的僱員人選,履行不了職位的要求。

      第三:僱員制被擴大、放大,衝擊了公務員制度中公務員忠誠、效率、公平、責任等理念,有時甚至降低了公務員的忠誠度和歸屬感,使公務員的長效責任機制受到影響。

      第四:盲目擴大僱員制,加大了政府運作的成本,甚至某些重要職位在使用不適應的僱員後,會造成政府一定程度的損失。

      如上所述,兩個方面的瓶頸沒解決,僱員制度存在的法律保障問題沒解決,就不利於整個制度的良性、健康的發展。反之如解決了發展瓶頸問題及法律保障問題,這些問題也就迎刃而解了。

      在政府的各類職位裏面,並不是所有職位都適合僱員制。

      招之即來,揮之即去,薪資靈活,工資和工作都可談判。公務員制則沒有這麼靈活。

      建議政府請管理專家進行專門的分析、甄別、歸類。

      擁有相應的薪酬和福利保障,級別問題就沒有任何意義了。

      有的地方實施僱員制後,出現了“閒著媳婦請保姆”的現象,不是僱員制本身帶來的問題。

      編輯點評 政府僱員制監督很重要

      李龍

      政府在現有的公務員體制外,另行推出政府僱員制,以補人才之缺,充分體現了對人才使用的戰略眼光。但如果聘請僱員做的是公務員同樣的活,拿的也是納稅人的錢,不是工作必須的話,難免不引起人的關注。

      政府另辟蹊徑,通過契約管理的方式引進僱員,應該説是一種政府用人機制上的進步。先不論它是産生預期的“鯰魚效應”,還是會出現“閒著媳婦請保姆”的現象,單説政府將市場用人機制引入機關,這就能破除“為政府幹活就是鐵飯碗”的舊式用人觀念。而且以一種契約化來管理使用僱員,也算得上是政府管理成本的有效節約。

      “幫政府打工是不會吃虧的”,“僱員如果做得好就可以轉化為公務員”,這種邊際效應或許能解除僱員拿了錢不會真心賣力幹活的擔憂。但是作為政府機關試水的政府僱員制,是以節約成本和編制有限為前提的。可是在外界看來,公務員的龐大隊伍似乎內部就能消化一些僱員所做的工作,並不需要專門高薪聘請那些技術含量並不高的工種僱員(當然高精尖僱員可以另當別論)。畢竟現在的公務員都可稱得上是複合型人才,與其在外部聘請,不如在內部培養,既有利於公務員隊伍建設,又無須再付出額外成本。

      或許這只是公眾的一種錯覺。但原因皆在於,政府僱員拿的錢説到底也是納稅人的錢。假如是企業花上百萬請個人才,公眾都不會有想法。但是政府以東家的身份請人打雜,情形就不一樣了,因為工錢是政府出面百姓掏包。那麼誰來監督政府僱員的挑選和使用,僱員和公務員的分工如何細化,僱員的評級機制由誰決定?這些都須有個社會監督機制和透明化操作程式。否則再好的“鯰魚效應”,公眾也看不見“水花”。

      政府僱員制是大勢所趨,天河區嘗試用年薪18萬聘請僱員的消息引起社會關注就是明證。在當下,假如僱員制能淡化政府機關的官本位色彩,打破政府機關只進不出的用人弊端,提高政府服務效率,那則是僱員制在節約成本外的最大收穫。

      
      

     
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    選稿:喬德建    來源:資訊時報  作者:王道斌 夏令 張玉琴  
     
     

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